class: center, middle, inverse, title-slide .title[ # EAE-0310: ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO ] .author[ ### Pedro Forquesato
http://www.pedroforquesato.com
Sala 217/FEA2 -
pforquesato@usp.br
] .institute[ ### Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
Universidade de São Paulo ] .date[ ### Aula 8: Introdução à taxação
2022/1 ] --- class: inverse, middle, center # Introdução à taxação --- class: middle ## Introdução à taxação Nessa segunda parte do curso, vamos sair do campo dos gastos para estudar as formas de arrecadação do governo Aqui temos novamente a *metáfora do balde com furos*: podemos transferir dinheiro dos indivíduos para o governo gastar como preferir, mas perdemos parte da renda no processo Além de financiar gastos governamentais, taxação é parte constituinte da *redistribuição de renda* — voltamos ao problema essencial no estudo da economia do setor público: o **trade-off entre eficiência e equidade** --- class: middle ## Tipos de taxação Do ponto de vista econômico, *todo tipo de taxação se dá sobre pessoas*: qualquer imposto corporativo ou sobre bens incide sobre as pessoas que são donas ou trabalham nessas empresas, ou sobre os consumidores desses bens As duas formas canônicas de taxação são os **impostos diretos** (taxação de renda) e **impostos indiretos** (taxação de consumo) O *imposto de renda* se divide pela renda dos diferentes fatores de produção: taxação da renda do capital e da renda do trabalho (salários) — essa última também é feita diretamente por *impostos sobre a folha de pagamento* --- class: middle ## Tipos de taxação A taxação de renda do capital toma várias formas: 1. *Taxação de lucros e dividendos* é parte do imposto de renda 2. *Imposto de renda de pessoa jurídica* é outra forma de taxar o lucro do capital (ou seja, é um imposto sobre o capitalista) — o que pode ser útil para combater a evasão/elisão fiscal 3. *Taxação de ganhos de capital* geralmente é empregada para combater elisão fiscal por recompra de ações 4. *Taxação de riqueza* também é (quase) equivalente a uma taxação sobre o lucro advindo daquela riqueza — aqui entra também imposto sobre propriedade e herança --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-23.png" width="55%" /> O governo pode recolher (e recolhe) recursos em diversos pontos do fluxo circular da renda [Mus59] --- class: middle ## Taxas de impostos A **taxa marginal de imposto** é a proporção de impostos pagos num real adicional de *rendimento tributável* (em geral é a alíquota máxima que o indivíduo atinge) O rendimento tributável menos *deduções* forma a base de cálculo do imposto, onde recai as alíquotas — como cada nova alíquota só recai sobre renda *adicional*, a *taxa média de imposto* (alíquota efetiva) geralmente vai ser bem menor que a taxa marginal Se a taxação **média** aumenta com a renda, dizemos que o imposto é *progressivo*, se é igual dizemos que é *proporcional*, e se diminui, *regressivo* --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-4.png" width="75%" /> Definições de renda [(SEAE/2017)](https://www.gov.br/fazenda/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/boletim-de-avaliacao-de-politicas-publicas/arquivos/2017/efeito_redistributivo_12_2017.pdf) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-3.png" width="85%" /> A *alíquota efetiva* para uma base de cálculo de R$10.000 no IRPF do Brasil é (apenas) 18,81% [(Simulação de Alíquota - Receita Federal)](http://www26.receita.fazenda.gov.br/irpfsimulaliq/private/pages/simuladoraliquota.jsf) --- class: middle ## Princípios da taxação Adam Smith defendeu que a taxação devia obedecer a 4 princípios: (i) justiça/equidade, (ii) clareza e certeza na forma e valor de pagamento, sem arbitrariedades, (iii) máxima conveniência ao pagador, e (iv) eficiência > Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção do Governo, <mark>em proporção a suas respectivas capacidades</mark>, isto é, <mark>em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob a proteção do Estado</mark>. (Smith, 1996, vol. 2, p. 282) Essa frase ambígua gerou duas tradições: o *princípio da capacidade de pagar* e dos *benefícios* [Mus59] — o próprio Smith parecia concordar mais com a 1a, e ela se tornou dominante --- class: middle ## Princípio dos benefícios O **princípio dos benefícos** diz que uma taxação é equitativa se ela taxa indivíduos na proporção dos *benefícios recebidos*: com isso, a justiça tributária depende não apenas da arrecadação, mas também dos gastos Segundo esse princípio, é melhor cobrar o financiamento de bens públicos (por exemplo parques) por taxas de uso do local que por impostos em geral — é a mesma ideia que justifica contribuições direcionadas para certos gastos, como a contribuição para aposentadoria cobrada na folha Mas o princípio dos benefícios não consegue explicar taxação com motivos redistributivos --- class: middle ## Princípio da capacidade de pagar Já o **princípio da capacidade de pagar** considera que o governo deve arrecadar um valor exógeno, e busca a forma mais justa de fazê-lo O princípio então requer que pessoas com igual capacidade de pagar paguem o mesmo, e pessoas com maior capacidade de pagar paguem mais: isso gerou os conceitos de equidade *horizontal* e *vertical* É claro que nesse caso precisamos definir o que é "capacidade de pagar": idealmente, seria alguma medida de renda ou consumo *potencial* dos indivíduos, que levasse em conta a utilidade em geral, incluindo o lazer — mas no mundo real isso é inviável --- class: middle ## Equidade vertical e horizontal **Equidade horizontal** diz que indivíduos iguais nas dimensões relevantes devem ser tratados de forma igual A dificuldade, é claro, está em definir *quais são essas dimensões relevantes*: cor de pele, cor de cabelo, altura, sexo, estado civil, renda — algumas dessas a sociedade julga justo diferenciar políticas públicas a respeito, outras não Já a **equidade vertical** lida com o tratamento justo de indivíduos desiguais: indivíduos com maior renda devem pagar mais impostos, por ter maior capacidade de pagar, mas quão mais? --- class: middle ## Igual sacrifício Isso gerou a ideia de **igual sacrifício**: devemos taxar indivíduos de renda diferente tal que eles tenham a mesma perda de utilidade (mesmo "sacrifício") Mas a igualdade do sacrifício pode ser *absoluta*, *proporcional* ou *marginal*: já vimos que esse último, o **Princípio do Sacrifício Equimarginal** foi defendido por Edgeworth, e gera igualdade completa(*) Ele tem a vantagem interessante de minimizar o sacrifício total da sociedade, ou o que é equivalente, maximizar a soma das utilidades: sua relação com o utilitarismo fez com que se tornasse o paradigma dominante --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-5.png" width="75%" /> O sistema tributário brasileiro (excl. tributação corporativa) é muito pouco progressivo, variando de 20% da renda bruta para o quintil mais pobre (quase inteiramente impostos indiretos) a 26% no quintil mais rico, onde boa parte já é IRPF [(SEAE/2017)](https://www.gov.br/fazenda/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/boletim-de-avaliacao-de-politicas-publicas/arquivos/2017/efeito_redistributivo_12_2017.pdf) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-6.png" width="75%" /> O Brasil tem a maior desigualdade dentre os países da OCDE tanto antes quanto depois de transferências e tributos: estes reduzem o índice de Gini em 0,1, metade da redução observada na França, por exemplo [(SEAE/2017)](https://www.gov.br/fazenda/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/boletim-de-avaliacao-de-politicas-publicas/arquivos/2017/efeito_redistributivo_12_2017.pdf) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-20.png" width="85%" /> No Brasil, os impostos são apenas levemente progressivos em relação à renda monetária: enquanto 80% do IRPF é pago pelos 10% mais ricos, e 97% pelos 30% mais ricos, as contribuições previdenciárias são proporcionais, reduzindo a progressividade [Sil+20] --- class: middle ## Definição da renda tributável Partir de uma teoria normativa sobre pagamentos de impostos (capacidade de pagar ou bem-estar social) para um sistema factual de impostos gera várias dificuldades práticas Se a casa de uma pessoa pega fogo e ela trabalha e compra mais para reconstruir, a sua habilidade de pagar aumentou? A sua utilidade aumentou? Uma tentativa de abordar isso é usar *deduções* para o que não se enquadre na **definição de renda de Haig-Simons**: a capacidade de pagar é igual ao *potencial de consumo anual*, seu consumo de fato mais aumento da riqueza --- class: middle ## Deduções Um desvio usual da definição de Haig-Simons é a dedutibilidade de alguns gastos de consumo que o governo queira estimular, como educação, saúde ou doações, já que geram *crowding-out* de gastos governamentais Se essas deduções valem a pena depende de calcular o **efeito inframarginal** (o efeito em pessoas que já doariam ou usariam educação privada mesmo sem o subsídio)... ... e comparar com o **efeito marginal**: as pessoas que deixam de usar educação pública (ou doariam menos) por causa do subsídio --- class: middle ## Gastos tributários Desvios da definição de Haig-Simons são chamadas de **gastos tributários**: perdas de receita do governo devidas a exclusões, isenções ou reduções especiais ou ainda taxa preferencial de imposto, crédito ou adiamento de débito Deduções de gastos de educação e saúde privada são gastos tributários, assim como o regime tributário especial da Zona Franca de Manaus Os gastos tributários federais representaram em 2017 4% do PIB, ou 1/5 da receita tributária federal — discutimos mais esse tipo de gasto [nesse artigo](https://www.pedroforquesato.com/files/gastos-tributarios.png). --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-7.png" width="120%" /> Gastos tributários no IRPF por tipo, 2016. No ano, gastos tributários no IRPF representaram 10% do orçamento do Ministério da Saúde [Sil+19] --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-8.png" width="100%" /> Distribuição por faixa de renda da renda nacional (por tipo) e dos gastos tributários no IRPF, 2008. A renda do capital (isenta no IRPF) é extremamente concentrada, assim como as principais deduções — mas deduções de educação e rendas médicas favorecem especialmente os 10-1% mais ricos [Sil+19] --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-21.png" width="90%" /> A isenção de lucros e dividendos faz com que o IRPF seja regressivo dentre os 0,3% mais ricos do país [Sil+19] --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-12.png" width="100%" /> Gastos tributários por tipo (RAF16, IFI 2018) --- class: middle ## Taxação no Brasil No Brasil, o governo federal é responsável pelos: 1. *Imposto de renda*: IRPF/IRRF, IRPJ, CSLL, que representam 7,4% do PIB 2. Alguns *impostos sobre consumo*: IPI, Cofins, IOF, etc, que representam 5,63% do PIB; e 3. *Impostos sobre a folha de pagamentos*: contribuições sociais RGPS, RPPS, FGTS, salário educação, Sistema S, etc, somando 8,55% do PIB Impostos sobre comércio exterior (importações) no Brasil arrecadam relativamente pouco: apenas 0,59% do PIB --- class: middle ## Taxação no Brasil A receita estadual é quase inteiramente ICMS (7% do PIB), mas também tem o imposto sobre heranças ITCMD (0,12% do PIB) e o IPVA (0,64%) Já os governos municipais arrecadam poucos impostos (e os municípios pequenos quase nada), sendo os principais impostos sobre a propriedade (IPTU, ITBI), com 0,82% do PIB, e o ISS (0,94%) A carga tributária bruta, de por volta de 32% do PIB, é mais baixa que os 34% de média da OCDE, mas maior que a maioria dos outros países em desenvolvimento --- class: middle <img src="figs/aula-1-grafico-1.png" width="80%" /> Até a 1ª Guerra a capacidade fiscal dos países (hoje) desenvolvidos era baixa, arrecandando menos de 10% do PIB. Em grande parte pelo esforço de guerra essa arrecadação subiu para `\(\approx 30\%\)` no pós 2ª Guerra, e desde então divergiu entre países europeus e EUA, subindo para mais da metade do PIB em países escandinavos [Pik18] --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-22.png" width="90%" /> A carga tributária como proporção do PIB se manteve relativamente constante durante a ditadura, subindo depois da Constituição de 88 — mas o crescimento mais significativo se deu na década de 2000, convergindo com a média da OCDE (Giambiagi & Alem) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-10.png" width="100%" /> Desde então a carga tributária tem se mantido constante em proporção do PIB. Dos 33% arrecadados pelo governo brasileiro, 2/3 são arrecadados pelo governo federal, 25% pelo estadual e menos de 10% pelos municipais (Boletim CTB 2019) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-11.png" width="90%" /> No Brasil a maior fonte de receita do governo são impostos indiretos (43%), seguido por contribuições sociais (26%), impostos de renda, lucros e ganhos de capital (22%) e impostos sobre a propriedade (5%) (Boletim CTB 2019) --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-2.png" width="90%" /> Países ao redor do mundo diferem bastante na forma em que arrecadam os seus impostos, mas em geral eles taxam renda e lucros mais (33% na média da OCDE vs 22% aqui) e consumo menos (33% OCDE vs 43% aqui) do que o Brasil [Gru16] --- class: inverse, middle, center # Kleven, Henrik (2014). “How Can Scandinavians Tax so Much?” --- class: middle ## Como os escandinavos conseguem taxar tanto? Um visitante ingênuo pode ficar chocado ao chegar nos países escandinavos: por mais que redistribuam muita renda por taxação (distorciva), ainda assim estão dentre os países mais ricos do mundo O **trade-off eficiência e equidade** deveria implicar que países com alta redistribuição distorciva de renda (*Okun's leaky bucket*) seriam muito ineficientes e mais pobres — mas no caso escandinavo isso não parece ocorrer, *por quê?* --- class: middle ## Taxa de impostos de participação [Kle14] apresenta duas medidas que representam quanto mais distorcivas são as taxações nos países escandinavos A **taxa de impostos de participação** é a proporção do aumento de renda líquida quando um indivíduo começa a trabalhar em relação ao seu salário: `$$1 - \frac{\text{Renda disponivel do trabalho} - \text{Renda disponivel inativo}}{\text{Renda inicial do trabalho}}$$` --- class: middle ## Taxa de impostos de participação Esse aumento pode ser menor pela taxação do salário e pela perda de programas assistenciais que recebia quando desempregado — no limite, a *taxa de impostos de participação* pode ser maior que 100%, se começar a trabalhar *reduz* a renda disponível do indivíduo Se o salário na Dinamarca for €1000 e a taxa de participação 80%, então começar a trabalhar só aumenta a renda dos indivíduos em €200 — por exemplo, se a assistência social é de €500 e a taxa média de impostos 30% A taxa de impostos de participação mede os desincentivos para a população inativa entrar no mercado de trabalho (**margem extensiva**) --- class: middle ## Taxa marginal no topo Outra estatística é a **taxa marginal de impostos no topo**: quanto de $1 extra de renda os mais ricos precisam pagar em tributos Se `\(T(y)\)` são os impostos pagos como função da renda do indivíduo, então o imposto marginal é `\(\lim_{y\rightarrow \infty} T^{\prime}(y)\)` Ms no mundo real geralmente sistemas tributários são *piecewise-linear*, então o imposto marginal no topo vai ser apenas a alíquota máxima do imposto de renda mais outros --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-15.png" width="90%" /> A taxa de participação em países escandinavos é por volta de 80%, ao contrário de 36% nos EUA, mas a taxa de participação na força de trabalho do país escandinavo é maior que a do norteamericano [Kle14] --- class: middle ## Como os escandinavos conseguem taxar tanto? Há três características do sistema tributário escandinavo que permitem isso, e países devem emular se quiserem aumentar a redistribuição 1. Bom sistema de informação e third-party reporting garantem baixa **sonegação fiscal** (aqui também é importante a proporção baixa de trabalhadores por conta própria) 2. Uma base de cobrança larga que evita **elisão fiscal**; e 3. Subsídio ou provisão pública de bens complementares ao trabalho, como pré-escola e transporte --- class: middle ## Informações por terceiros e evasão fiscal *Taxação depende de informação*: como os indivíduos não têm incentivos para revelar o quanto devem pagar de impostos, o sistema tributário precisa de informação sobre transações para o **enforcement fiscal** Essa informação é adquirida mais eficazmente por **third-party reporting** — quando o sistema se constroi de forma que cada agente revele as transações tributáveis de outros agentes na economia Firmas reportam quanto pagam de salários, empresas de cartão de crédito os gastos dos usuários, produtores pagando IVA a receita de seus fornecedores, etc, e o governo pode cruzar essa informação para evitar *evasão fiscal* --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-16.png" width="75%" /> Na Dinamarca, quanto maior a proporção da renda autoreportada (conta própria), maior a evasão fiscal — mas essa relação só vale quando não há *third-party reporting* [Kle14] --- class: middle ## Tipos de emprego e evasão fiscal Por causa da informação dos patrões e pelo **withholding**, o trabalho assalariado formal tem quase nenhuma evasão — nos EUA, 1% dessa renda é evadida Ao contrário, o *trabalhador por contra-própria* tem muito pouco third-party reporting, e a evasão é fácil O trabalho informal evade impostos por definição, mas também facilita evasão pela firma. Há também o trabalho "parcialmente informal", em que a firma apenas reporta formalmente parte do salário do trabalhador --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-17.png" width="65%" /> Países com fração menor de trabalhadores conta-própria e em funções com fácil evasão em média têm carga tributária maior — esse é um argumento razoável pelo qual o Brasil deveria ter uma carga tributária menor que a dos países da OCDE [Kle14] --- class: middle ## Base de cobrança e elisão fiscal Uma forma de reduzir a elisão fiscal, reduzindo o custo de eficiência da taxação, é *aumentar a base de cobrança*, isto é, taxar de forma homogênea tipos similares de renda Há várias formas de metamorfosear o tipo de renda: de salário para lucro, pela "pejotização", de dividendos para ganhos de capital, deduções do IRPF, etc Quanto mais consistente for a taxação desses vários tipos de renda, menor vai ser a possibilidade de se pagar menos impostos mudando-a de um tipo a outro --- class: middle ## Base de cobrança e elisão fiscal Essa maior base de cobrança implica uma menor **elasticidade da renda tributável**, que é estatística importante para calcular os custos de eficiência da taxação (mais sobre isso nas próximas aulas) De fato, o aumento nessa base fez com que essa elasticidade tenha caído na Dinamarca de (estimados) 0.21-0.28 em 1987 para 0.05-0.15 hoje em dia, muito abaixo do que se acredita ser o valor para os EUA (0.4-0.5) Outro motivo é novamente a baixa proporção de trabalhadores conta-própria, que a evidência empírica aponta terem elasticidade da renda tributável muito maior --- class: middle ## Subsídios ao trabalho A grande fonte de ineficiência advinda da taxação é que as pessoas **trabalham menos** do que trabalhariam sem distorções Assim, o subsídio a **bens complementares ao trabalho** pode diminuir essa ineficiência e possibilitar maior redistribuição de renda Em especial, creches, pré-escolas e asilos públicos e transporte subsidiado incentivam as pessoas a trabalhar mesmo com uma *taxa de impostos de participação* elevada --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-19.png" width="65%" /> Maiores taxas de participação (menores proporções que ficam com o trabalhador, no gráfico) não se refletem claramente em menor participação no mercado de trabalho: na verdade, em correlações *cross-country* vemos exatamente o contrário [Kle14] --- class: middle ## Influências socio-culturais Um outro motivo para países escandinavos arrecadarem mais impostos é porque as pessoas *estão dispostas* a pagar mais impostos Motivações intrínsicas (moral, cultura) ou sociais (normas sociais, confiança) fazem com que elas não queiram evadir imposto, mesmo que tenham a chance: economistas chamam isso de **tax morale** É difícil dizer se características socio-culturais afetam o pagamento de imposto ou a escolha do tamanho do Estado — países com maior *coesão social* e *capital cívico* tendem a escolher maior redistribuição --- class: middle <img src="figs/eae0310-8-18.png" width="90%" /> Países em que as pessoas confiam mais nos outros, painel (a), e que não consideram que pobreza vem da preguiça ou falta de força de vontade, no painel (b), em média têm carga tributária maior [Kle14] --- class:middle # Referências <small> [Gru16] J. Gruber. _Public finance and public policy_. 5th ed. Macmillan, 2016. [Kle14] H. J. Kleven. "How can Scandinavians tax so much?" In: _Journal of Economic Perspectives_ 28.4 (2014), pp. 77-98. [Mus59] R. A. Musgrave. _The theory of public finance; a study in public economy_. Kogakusha Co., 1959. [Pik18] T. Piketty. _Capital in the twenty-first century_. Harvard University Press, 2018. [Sil+19] F. G. Silveira, R. C. Fernandes, L. Passos, et al. "Benefícios fiscais do imposto sobre a renda da pessoa física e seus impactos redistributivos". In: _Benefícios fiscais do imposto sobre a renda da pessoa física e seus impactos redistributivos_. 2019, pp. 22-il. [Sil+20] F. G. Silveira, L. Passos, E. da Silva, et al. "Impactos redistributivos das transferências públicas monetárias e da tributação direta: o que revela a POF 2017/18." (2020). </small> <!-- --- --> <!-- class: middle --> <!-- ```{r, echo=FALSE, out.width = '100%'} --> <!-- knitr::include_graphics("figs/eae0310-8-9.png") --> <!-- ``` --> <!-- Progressividade do IR sem e com reduções nos gastos tributários, 2008 [Sil+19] -->