class: center, middle, inverse, title-slide .title[ # EAE-0310: ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO ] .author[ ### Pedro Forquesato
http://www.pedroforquesato.com
Sala 217/FEA2 -
pforquesato@usp.br
] .institute[ ### Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
Universidade de São Paulo ] .date[ ### Aula 6: Seguridade social
2023/1 ] --- class: inverse, middle, center # Seguro social --- class: middle ## Seguridade social Discutimos já duas falhas de mercado que requerem (plausivelmente) intervenção estatal: bens não-excludentes e externalidades. Uma terceira é **restrições ao crédito** Notem que por mais que essa 3a receba menos atenção em micro, ela representa a maior parte dos gastos do Estado! No Brasil, o governo federal gasta ~12% do PIB (1/3 do orçamento) em seguro social — outros ~4% do PIB são gastos públicos em saúde, outra forma de seguro público --- class: middle ## Seguridade social Hoje em dia, quase todos os Estados oferecem várias formas de seguro social. No Brasil, o INSS oferece: 1. Aposentadoria 2. Seguro-desemprego 3. Auxílio-doença, auxílio-acidente e auxílio-reclusão 4. Benefício a pessoa com deficiência (Benefício de Prestação Continuada, BPC) 5. Salário maternidade 6. Pensão por morte Além destes, o SUS é uma forma de provisão pública de *seguro de saúde* --- class: middle ## Risco e seguro Programas de seguro social geralmente também têm *efeito redistributivo*, mas esse não é o seu objetivo central — ele é segurar cidadãos *avessos ao risco* contra choques de renda e permitir que **suavizem seu consumo** Como *utilidade marginal da renda* é decrescente, maximizar a utilidade intertemporal equivale a igualar a utilidade marginal em diferentes períodos (ou **estados da natureza**) Por exemplo, ou gostaria sempre de transferir renda de *mundos possíveis* em que eu não bati o carro para os mundos possíveis em que eu bati — é exatamente isso que um seguro de carro faz --- class: middle ## Risco e seguro Um **prêmio de seguro atuariamente justo** é aquele cujo preço é exatamente igual ao custo esperado do dano Na prática, a seguradora pode cobrar um **prêmio de risco**, que é a diferença entre a utilidade esperada e o *equivalente de certeza* Como os consumidores são avessos ao risco e a seguradora não é, transferir o risco do agente para a firma resulta em ganho de eficiência — há um excedente por ganhos de troca --- class: middle ## Risco e seguro Considere um evento adverso com probabilidade `\(q\)` que implica um custo econômico `\(d\)`. O indivíduo com riqueza `\(W\)` pode contratar um seguro com prêmio `\(p\)` que paga `\(b\)` caso o evento adverso ocorra Então a utilidade esperada do indivíduo é: `$$\mathbb{E}U = (1 - q) u(W - p) + q u(W - p + b - d)$$` O lucro esperado da seguradora (neutra ao risco) é: `\(\mathbb{E}\Pi = p - qb\)` Se há concorrência perfeita com livre-entrada, temos que `\(\mathbb{E}\Pi = 0\)`, ou seja `\(p = qb \iff b = p/q\)` (*prêmio atuariamente justo*) --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-2.png" width="75%" /> Utilidade de um agente avesso ao risco em uma loteria `\(\mathbb{E}U(W)\)` é menor que com seguro total `\(U(W_0)\)`. Assim, ele está disposto a pagar `\(W_0 - CE_A\)` para evitar o risco, onde `\(CE_A\)` é o **equivalente de certeza** (Nicholson & Snyder, 2016) --- class: middle ## Risco e seguro Sob o prêmio atuariamente justo, o problema do agente se torna $$ \max_p \mathbb{E}U = (1 - q) u\left(W - p\right) + q u\left(W - p + \frac{p}{q} - d\right)$$ Com CPO `\(d\mathbb{E}U/dp = 0\)`, ou seja `$$- (1 - q) u^{\prime}\left(W - p\right) + q\left[ \frac{1}{q} - 1\right] u^{\prime} \left(W - p + \frac{p}{q} - d \right) = 0$$` Isso é, o consumidor **suaviza seu consumo** entre os estados da natureza, se protegendo inteiramente do risco: `\(u^{\prime}\left(W - p\right) = u^{\prime} \left(W - p + p/q - d \right)\)`, o que é só possível se `\(p/q = d\)` --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-1.png" width="100%" /> Imagine que Sam tem uma chance de 99% de não bater o carro, ganhando `$`30 mil, e 1% de bater, ganhando zero. Se a função de utilidade é côncava, quando o prêmio de seguro é atuariamente justo, o comportamento ótimo de um agente avesso ao risco é sempre o seguro total [Gru16] --- class: middle ## Assimetria informacional no mercado de seguro Mas a pergunta mais relevante aqui para nós não é por que as pessoas compram seguros, mas sim por que o Estado precisaria prover eles E a resposta a isso não está na aversão ao risco, mas sim na **assimetria informacional**: consumidores em um mercado de seguro quase sempre têm maior informação sobre os seus riscos que a seguradora Há dois tipos de assimetria informacional relevantes no mercado de seguros: **características não observáveis** (seleção adversa) e **ações não observáveis** (risco moral): vamos começar pelo primeiro --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-3.png" width="90%" /> Imagine dois *tipos* de agentes: cuidadosos (0.5% de chance de bater o carro) e descuidados (5%), com 100 indivíduos cada. Se a seguradora consegue separar os tipos, o resultado é eficiente. Mas se há informação assimétrica, ocorre **seleção adversa**, tanto quando a firma tenta uma *política separadora* (todos compram menos) quanto *pooling* (o tipo bom é excluído do mercado) [Gru16] --- class: middle ## Assimetria informacional no mercado de seguro No limite, a **seleção adversa** de grupos de maior e maior risco pode *degringolar todo o mercado* Como vimos, se consumidores são avessos ao risco, estão dispostos a pagar um prêmio de risco além do prêmio atuariamente justo. Se for suficientemente alto para os agentes de menor risco, pode haver um **equilíbrio pooling** Seguradoras também podem tentar (e tentam) fazer **screening** do risco dos consumidores: oferecer um menu de prêmio-cobertura com opção que seja barata mas cubra poucos danos, e assim valha a pena apenas para agentes de menor risco (**equilíbrio separador**) --- class: middle ## Assimetria informacional no mercado de seguro Mas note que o equilíbrio separador *ainda é ineficiente!* Os consumidores de menor risco recebem pouca cobertura, quando o ótimo seria serem 100% cobertos A **seleção adversa** ocorre pois indivíduos de menor risco decidem sair do mercado. Uma forma então "simples" de resolver o problema é obrigá-los a comprar o seguro Note que no último caso na tabela, se todos comprassem, a firma teria lucro zero e o mercado seria eficiente (nesse caso os consumidores de menor risco estariam subsidiando o seguro dos de maior risco) --- class: middle ## Seleção em mercados de seguros Podemos analisar o mercado de seguros com seleção adversa através de um gráfico de oferta e demanda com firmas perfeitamente competitivas competindo por preço em um único contrato de seguro [EF11] No caso mais simples, indivíduos são homogêneos em aversão ao risco, e portanto sua *disposição a pagar* pelo seguro é crescente no risco Assim, a diferença do modelo com seleção do tradicional é que a curva de oferta e de demanda *não* são objetos independentes: o **tipo** de risco do agente determina tanto a sua demanda quanto o seu custo --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-12.png" width="70%" /> Modelo de oferta e demanda competitiva *com seleção adversa*: a demanda negativamente inclinada exclui do mercado consumidores de baixa disposição a pagar, o que (com seleção adversa) é ineficiente, pois a curva de custo marginal está abaixo da curva de demanda [EF11] --- class: middle ## Seleção em mercados de seguros A ineficiência do mercado com seleção vem do fato da curva de MC estar **abaixo** da curva de AC: o consumidor marginal sempre tem um custo menor que os inframarginais Mas eles também têm uma disposição à pagar menor: produzir ao nível eficiente geraria prejuízo às operadoras — os indivíduos **de menor risco** são expulsos do mercado, ainda que valorem o seguro mais que seu custo individual: essa é a **seleção adversa** --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-13.png" width="50%" /><img src="figs/eae0310-6-13b.png" width="50%" /> Casos extremos da seleção adversa: em (a) o resultado é eficiente, pois as empresas têm lucro operando em todo o mercado; em (b) o **mercado se degringola** — a cada preço potencial, o custo médio dos consumidores *dispostos a se segurar àquele preço* é maior que o dado preço [EF11] --- class: middle ## Seleção em mercados de seguros A solução canônica para a ineficiência gerada pela seleção adversa é obrigar a todos a comprar o seguro — mas note que se adicionarmos custos de administração, então não necessariamente a solução ótima envolve seguro completo Além disso, se assumirmos *heterogeneidade de preferências*, então agentes mais avessos ao risco podem ser (i) mais cuidadosos; e (ii) dispostos a pagar mais (**seleção vantajosa**) Com custos de administração e seleção vantajosa, temos o *oposto* do caso usual: a ineficiência é uma sobre-oferta de seguro --- class: middle ## Razões para o seguro público Outra razão é que se eu não tenho seguro de carro e bato em alguém, posso não ter dinheiro para cobrir seus danos, gerando uma *externalidade financeira* (por isso existe o DPVAT) Outro motivo é que governos podem não conseguir *se comprometer crivelmente* a não intervir no estado ruim da natureza caso o agente não compre seguro (**dilema do samaritano**) Também há o motivo redistributivo: frequentemente consumidores de maior risco também são os mais necessitados (ou são de maior risco *por serem* necessitados), e a solução eficiente de mercado envolveria eles pagar muito mais --- class: middle ## Seguro próprio Contratar seguro privado ou receber seguro público não são as únicas formas pelas quais os indivíduos podem se segurar em relação a choques Existem várias formas pelas quais famílias podem *suavizar o consumo* sem seguro formal: podem usar sua poupança, aumentar o trabalho do esposo, pegar emprestado de bancos ou familiares — assim, um risco é que o seguro público faça **crowding out** no seguro próprio Na prática, famílias frequentemente agem de *forma miópica*, dando valor demais ao presente e poupando menos que o racional — governo pode agir para corrigir *internalidades* --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-5.png" width="90%" /> Evidência de comportamento miópico e falta de suavização de consumo: no Brasil, trabalhadores demitidos (*laid-off*, ao contrário de *fired* por justa-causa, no painel b) recebem o FGTS e *aumentam* seu consumo, mesmo perdendo *renda permanente* (efeito **cash in hand**) [GN21] --- class: middle ## Risco moral O outro conceito essencial de informação assimétrica é o efeito comportamental que o seguro tem na tomada de risco dos consumidores (**risco moral**) [CCN18] estimam que 11-13% das demissões são influenciadas pela existência de seguro-desemprego Sem risco moral o seguro ótimo seria total. Na realidade, o **nível ótimo de seguro** iguala o *benefício* de suavização do consumo com o *malefício* de gerar risco moral --- class: middle ## Seguro-desemprego ótimo Consideremos o caso do seguro-desemprego: queremos suavizar o consumo de quem recebe choque negativo de emprego, mas se **taxa de reposição** for 100%, ninguém procuraria emprego(*) Considere um indivíduo com probabilidade de estar desempregado `\(p\)`, que possui consumo `\(c_e = w - t\)` quando empregado (onde `\(w\)` é o salário e `\(t\)` o imposto) e `\(c_u = b\)` quando desempregado, com `\(b\)` o benefício Então a sua utilidade é: `$$\mathbb{E}U = (1 - p)u(c_e) + pu(c_u) = (1 - p)u(w - t) + pu(b)$$` --- class: middle ## Seguro-desemprego ótimo sem risco moral Governo tem **orçamento balanceado**: `\((1 - p)\cdot t = p \cdot b\)`, ou `\(t = b \cdot p/(1-p)\)` A política que maximiza o bem-estar então resolve `$$\max_b \mathbb{E}U = (1 - p)u\left( w - b\frac{p}{1 - p} \right) + pu(b)$$` Sem risco moral, temos o mesmo resultado que antes, *seguro total*: `$$pu^{\prime}(c_u) - (1 - p)\frac{p}{1 - p}u^{\prime}(c_e) = 0 \Rightarrow c_u = c_e$$` --- class: middle ## Seguro-desemprego ótimo com risco moral Mas risco moral implica que `\(dp/db \neq 0\)`! Quanto maior a taxa de reposição dos salários, maior a probabilidade dos indivíduos estarem desempregados Isso gera uma **externalidade fiscal**: quanto maior o seguro-desemprego, maior a taxação que precisaremos para financiá-lo, tanto *mecanicamente*, mas também pelo *efeito comportamental* `$$\max_b \mathbb{E}U = (1 - p)u\left( w - b\frac{p(b)}{1 - p(b)} \right) + pu(b)$$` O resultado iguala o benefício de suavização com o malefício do risco moral — seguro total não é mais ótimo: `$$\frac{u^{\prime}(c_u) - u^{\prime}(c_e)}{u^{\prime}(c_e)} = \frac{1}{1 - p}\epsilon_{p,b} \text{ onde }\epsilon_{p,b} = \frac{b}{p}\frac{dp}{db}$$` --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-4.png" width="50%" /><img src="figs/eae0310-6-4b.png" width="50%" /> Diferença na duração do desemprego por valor de seguro-desemprego — quartil mais pobre (a) vs quartil mais rico (d): um menor seguro-desemprego faz os mais pobres acharem emprego mais rapidamente, mas não tem o mesmo efeito sobre os mais ricos, que plausivelmente conseguem já suavizar o consumo com poupança prévia [Che08] --- class: middle ## Aposentadoria O sistema de previdência social cobra impostos sobre a folha de pagamentos da população ativa para transferir aos idosos — esses, não podendo trabalhar, teriam nenhuma fonte de renda, e a poupança que fizeram no **ciclo de vida** pode acabar ("risco de viver demais") Qual a razão para intervenção governamental nesse mercado? Em princípio, o mercado financeiro pode vender *anuidades* Mas novamente temos o problema de **seleção adversa**: só vai comprar anuidade (versus uma poupança normal) quem tem boa saúde e espera viver muito tempo --- class: middle <img src="figs/adrelino.jpg" width="50%" style="display: block; margin: auto;" /> --- class: middle ## Aposentadoria Como vimos, nessas situações o governo pode fazer melhor que o mercado, pois ele pode *obrigar* as pessoas a comprar, resolvendo o problema de seleção adversa Mas na prática a principal razão para a aposentadoria é atacar *internalidades*: o fato que as pessoas em geral não poupam o quanto precisariam para ter uma vida decente na velhice Pesquisas na Itália e Reino Unido estimam que cada $1 de previdência social reduz poupança privada (**crowding out**) em 30-40¢ — se as pessoas agissem racionalmente, elas estariam poupando o seu valor ótimo, e esse crowding out deveria ser próximo de 1 --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-6.png" width="100%" /> Aumento da previdência social nos EUA está associado com significativa redução na pobreza dentre idosos [Gru16] — no Brasil, apenas 2,7% dos idosos estão abaixo da linha de pobreza, contra 11,5% na média nacional (e 20,3% entre 0-4 anos) (CPS/FGV) --- class: middle ## Reforma da previdência Toda década volta ao debate público o problema da sustentabilidade do setor previdenciário e reformas. [A última foi em 2019](https://www.gov.br/inss/pt-br/assuntos/noticias/confira-as-principais-mudancas-da-nova-previdencia): 1. A reforma entre outras coisas aumentou a idade mínima (65/62) e requer idade e tempo de contribuição (20/15) 2. O pagamento agora é sobre a média dos salários (antes era dos 80% maiores): 60% + 2% por ano acima do tempo mínimo de contribuição 3. A alíquota do INSS agora é progressiva: 7,5% para salário mínimo, até 14% (mas só até teto do RGPS), e até 22% no RPPS --- class: middle ## Reforma da previdência Muito se fala em "déficit previdenciário", mas ao contrário da previdência privada, que é financiada por um fundo poupado pelo próprio trabalhador durante a vida, a previdência pública funciona *sem fundo constituído* (**regime de repartição**) Assim, não existe diferença *econômica* real entre a contribuição para o INSS e o financiamento do governo em geral (impostos) Problemas reais do sistema são três: *progressividade*, *sustentabilidade* e *desincentivo ao trabalho* --- class: middle ## Incidência Para calcular a *incidência* da aposentadoria precisamos calcular a **riqueza líquida previdenciária**: o valor presente dos benefícios *esperados* dividido pelo valor presente dos pagamentos Aposentadoria tem efeitos de **incidência intergeracional**: as primeiras gerações são as grande ganhadoras, e as últimas (se houverem) as grandes perdedoras Mulheres também têm SSW maior: elas pagam o mesmo mas se aposentam antes (recebem benefícios por mais tempo) --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-19.png" width="90%" /> No Brasil, a previdência social não é progressiva: em geral, os benefícios são ainda mais concentrados que a (já extremamente desigual) distribuição de renda — essa falta de progressividade vem principalmente (mas não só) do Regime Próprio [Sil+20] --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-7.png" width="80%" /> **Sustentabilidade:** o Brasil transfere a idosos o mesmo *em proporção do PIB* que países com uma proporção muito maior de idosos na população [IPE20] --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-8.png" width="70%" /> Transferências aos idosos se tornam insustentáveis com mudanças na pirâmide etária, que aumentam proporção de recipientes em relação a pagantes ([IBGE](https://educa.ibge.gov.br/professores/educa-atividades/20818-producao-textual-o-envelhecimento-da-populacao.html)) --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-17a.png" width="50%" /><img src="figs/eae0310-6-17b.png" width="50%" /> Na França, em (a), quase 70% dos idosos se aposentam exatamente na idade mínima, evidenciando que a aposentadoria distorce o comportamento (**desincentivo ao trabalho**). Da mesma forma, uma redução na idade mínima na Alemanha em 1973, painel (b), diminuiu a idade média de aposentadoria no país [Gru16] --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-16.png" width="50%" /> Nos EUA, antes da introdução de uma aposentadoria precoce (EEA) em 1962, a maioria dos trabalhadores se aposentava na idade integral (*bunching*) — mas essa massa foi se transferindo, ao longo das décadas de 70 e 80, para a idade mínima [Gru16] --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-9.png" width="100%" /> A previdência social gera **taxação implícita** ao trabalho dos idosos — na comparação entre países, países com uma taxação implícita maior têm menor proporção de idosos trabalhando [Gru16] --- class: middle ## Seguro desemprego Recebe seguro desemprego no Brasil *trabalhadores formais* demitidos (involutariamente) sem justa causa que trabalharam 12 meses nos últimos 18 (1a solicitação), 9/12 (2a) ou nos 6 últimos meses (3a+) Valor é 80% (até R$ 1.968,36) a 50% (acima disso) da média dos últimos 3 meses de trabalho (**taxa de reposição**), com máximo de R$ 2.230,97 (2023), e o trabalhador recebe por 3 (até 1 ano), 4 (até 2) ou 5 meses (mais de 2 anos de trabalho) --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-18.png" width="90%" /> A duração do seguro desemprego no Brasil é muito menor que a maioria dos países desenvolvidos, mas a taxa de reposição (até o teto) é comparável [Gru16] --- class: middle ## Seguro desemprego Como discutimos, o nivel ótimo de seguro desemprego é aquele que iguala (na margem) a *suavização do consumo* (benefício) com o *risco moral* (malefício) Meyer (1989) comparou aumentos no seguro-desemprego em estados americanos e encontrou que um aumento de 10% no benefício aumenta a duração do desemprego em 8% — mas qual o efeito normativo disso? Duração maior pode ser eficiente se gerar um **match melhor de qualidade de emprego** Famílias também podem suavizar o consumo sem suavizar a utilidade, se tiverem que gerar renda de forma mais custosa (p.ex., bicos noturnos ou em atividades degradantes) --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-10.png" width="50%" /><img src="figs/eae0310-6-10b.png" width="50%" /> No Brasil, uma duração maior de seguro-desemprego faz as pessoas ficarem desempregadas por mais tempo, painel (a), mas não parece ter efeito no salário 3 anos depois, no painel (b) [GG21] --- class: middle ## Seguro de saúde Os gastos com saúde no Brasil foram 9,2% do PIB (2017), sendo 3,9% gastos públicos (SUS) e 5,4% gastos privados (27% da população é coberta pelo setor privado) O nível de gastos como % do PIB está na média da OCDE, mas a participação do setor público é bem menor — mesmo nos EUA, `\(\approx 50\%\)` dos gastos com saúde são públicos (Medicare e Medicaid): mais que no Brasil! O governo pode intervir obrigando (e subsidiando) a compra de seguro de saúde (Alemanha) ou oferecendo diretamente o serviço (NHS, SUS), seja diretamente pelo governo ou por concessionários --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-15.png" width="100%" /> Por volta de 20% dos hospitais que atendem o SUS são privados e 30% filantrópicos: apenas metade são públicos — entre esses, são principalmente municipais entre os hospitais menores (C1), e estaduais e federais entre os maiores (e que fazem atendimentos de maior complexidade), Classe 3 na figura [BAG20] --- class: middle <img src="figs/eae0310-6-11.png" width="60%" /> Se a consulta custa `$`100, o indivíduo consome Q1, mas se a *coparticipação* é de apenas `$`10, consome Q2 (**risco moral**) — mas o efeito normativo não é óbvio: se os custos refletem a disposição a pagar, então sem o seguro, pessoas pobres (baixa disposição) vão consumir poucos serviços médicos [Gru16] --- class:middle # Referências <small> [BAG20] L. d. A. Botega, M. V. Andrade, and G. R. Guedes. "Perfil dos hospitais gerais do Sistema Único de Saúde". In: _Revista de Saúde Pública_ 54 (2020). [CCN18] C. C. Carvalho, R. Corbi, and R. Narita. "Unintended consequences of unemployment insurance: Evidence from stricter eligibility criteria in Brazil". In: _Economics Letters_ 162 (2018), pp. 157-161. [Che08] R. Chetty. "Moral hazard versus liquidity and optimal unemployment insurance". In: _Journal of political Economy_ 116.2 (2008), pp. 173-234. [EF11] L. Einav and A. Finkelstein. "Selection in insurance markets: Theory and empirics in pictures". In: _Journal of Economic Perspectives_ 25.1 (2011), pp. 115-38. [GG21] F. Gerard and G. Gonzaga. "Informal Labor and the Efficiency Cost of Social Programs: Evidence from Unemployment Insurance in Brazil". In: _American Economic Journal: Economic Policy_ (2021). </small> --- class:middle # Referências <small> [GN21] F. Gerard and J. Naritomi. "Job displacement insurance and (the lack of) consumption-smoothing". In: _American Economic Review_ 111.3 (2021), pp. 899-942. [Gru16] J. Gruber. _Public finance and public policy_. 5th ed. Macmillan, 2016. [IPE20] IPEA. _Políticas sociais: acompanhamento e análise_. 2020. [Sil+20] F. G. Silveira, L. Passos, E. da Silva, et al. "Impactos redistributivos das transferências públicas monetárias e da tributação direta: o que revela a POF 2017/18." (2020). </small> <!-- --- --> <!-- class: middle --> <!-- ```{r, echo=FALSE, fig.show="hold", out.width="50%"} --> <!-- knitr::include_graphics("figs/eae0310-6-14.png") --> <!-- knitr::include_graphics("figs/eae0310-6-14b.png") --> <!-- ``` --> <!-- Extensões ao "modelo de livro-texto": (a) com custo de administração provisão a todos já pode não ser eficiente; e (b) **seleção vantajosa** [EF11] -->