class: center, middle, inverse, title-slide .title[ # EAE-0310: ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO ] .author[ ### Pedro Forquesato
http://www.pedroforquesato.com
Sala 217/FEA2 -
pforquesato@usp.br
] .institute[ ### Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
Universidade de São Paulo ] .date[ ### Aula 4: Externalidades (aplicações)
2022/1 ] --- class: inverse, middle, center # Externalidades --- class: middle ## Externalidades *No mercado perfeitamente competitivo*, os interesses do produtor e da sociedade são completamente sincronizados (*mão invisível*) > Não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro e do padeiro que esperamos o nosso jantar... (Smith) O custo individual marginal de produção (CMg) é o **custo marginal social** e o benefício marginal da firma (o preço dado) é o **benefício marginal social** --- class: middle ## Externalidades Isso que está por trás do 1º TBE: cada agente maximizando seu problema social faz o mesmo que faria um *ditador benevolente*, pois os seus incentivos individuais são os mesmos dos sociais Uma *falha de mercado* é qualquer tipo de "cunha" entre o custo/benefício individual e o social — o que inviabiliza o 1º TBE Por exemplo, quando o processo produtivo de uma firma reduz o bem-estar de outros (poluição) e não os compensa por isso, ela está gerando **externalidades negativas** na produção --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-1.png" width="60%" /> Externalidades negativas fazem com que o custo marginal privado seja menor que o custo marginal social, acarretando sobreprodução e peso morto — o equilíbrio de mercado não é **eficiente de Pareto** [Gru16] --- class: middle ## O teorema de Coase Externalidades são um problema de *mercados incompletos*: se pudessemos **internalizar** o efeito externo criando um mercado para ele, resolveríamos o problema Esse é o princípio por trás do **Teorema de Coase**: se os *direitos de propriedade* forem bem definidos e não houver **custos de transação**, o mercado pode resolver a externalidade sozinho *Segunda parte do Teorema de Coase:* o resultado da barganha de Coase independe de quem possui os direitos de propriedade (mas a incidência com certeza depende!) --- class: middle ## Problemas com o teorema de Coase É difícil determinar precisamente quem está gerando a externalidade (uma certa empresa produz que proporção da poluição do Tietê?), quais os danos que a externalidade gera e para quem precisamente **Problema de holdout:** se vários indivíduos possuem o direito de propriedade, cada um deles tem o poder sobre os outros de bloquear a negociação — o último vendedor pode cobrar todo o valor do direito de propriedade Se vários indivíduos estão do lado *sem* o direito de propriedade, então a barganha de Coase se torna um problema de contribuição privada para um bem público, gerando efeito de **free rider** --- class: middle ## A economia do spam eletrônico [RR12] estuda as externalidades geradas pelo spam eletrônico (e-mail) Um estudo observou 347 milhões de envios de spam: 83 milhões não foram impedidos por IP black-listing (23%), dessas 4,2 milhões não caíram na caixa de spam (1,2%), que geraram 10.500 cliques na propaganda (0,003%), gerando uma compra a cada 375 cliques (28 compras) 90 bilhões de e-mails de spam foram enviados por dia em 2010: se 1,2% cai na caixa de entrada, e levam 5 segundos para lidar, se o valor do tempo é `$`25/hora, o custo é `$`14bi por ano — além de `$`6bi por ano em gastos com tecnologia anti-spam --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-12.png" width="100%" /> Estima-se que o lucro com spam seja entre `$`180-360 milhões anuais: *ineficiência gigantesca da ordem de 100-1* (!) — a razão entre a externalidade negativa gerada e os ganhos privados no mercado de spam eletrônico é 3 ordens de magnitude maior que em outras atividades econômicas [RR12] --- class: middle ## Soluções governamentais Como o governo deve intervir para solucionar externalidades? Uma forma possível é intervindo no mecanismo de preços de forma a igualar o CMg *privado* do tomador de decisões com o CMg *social* (**taxação de Pigou**) — ou analogamente, subsidiar atividades que gerem externalidades positivas Outra alternativa é o governo regular diretamente a quantidade de produção que gera externalidade (**quotas**) — economistas tendem a preferir a 1ª solução, por ser uma interferência "mais leve" no mecanismo de mercado --- class: middle ## Soluções governamentais Com várias firmas com custos diferentes, quotas não permitem que as firmas com custo menor reduzam mais a externalidade: remove o conteúdo informacional do mecanismo de preços Mas isso pode ser resolvido impondo **quotas com tradeable permits**: o total é fixo, mas firmas mais produtivas podem comprar permissões (que para elas são mais valiosas) das firmas menos produtivas A grande diferença entre quotas e taxação aparece quando há **incerteza sobre o custo marginal da redução de externalidades**: nesse caso, qual é melhor vai depender de quão custoso é gerar um pouco mais externalidade do que o planejado --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-2.png" width="70%" /> Se o governo quer reduzir emissão a 600 unidades, uma quota de 300 unidades por planta é ineficiente, pois o CMg dessa redução para a planta `\(B\)` é muito maior do que para `\(A\)` — se essa quota for comercializável, a firma `\(A\)` vende 50 "emissões" para a planta `\(B\)`, e o eficiente é alcançado [Gru16] --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-3.png" width="50%" /><img src="figs/eae0310-2-3b.png" width="50%" /> Comparação entre quotas e impostos quando erramos o custo marginal da redução de poluição de `\(MC_1\)` para `\(MC_2\)` — se o dano marginal cresce drasticamente, como vazamento nuclear em (b), o peso morto de taxação `\(DWL_2\)` é maior; se cresce lentamente (a), o peso morto da quota `\(DWL_1\)` é maior [Gru16] --- class: middle ## Tabagismo Cigarro mata mais de 8 milhões de pessoas por ano no mundo, sendo 1,2 milhões fumantes passivos (OMC) No Brasil são 161 mil mortes evitáveis por ano: 37 mil DPOC, 33 mil doenças cardíacas, 24 mil câncer de pulmão, 25 mil outros cânceres, 12 mil pneumonia e 10 mil AVC [Can99] — mas isso não é externalidade! Na verdade, se o fumante por morrer cedo deixar de receber aposentadoria, então isso é uma externalidade *positiva* (o Brasil tem pensão estatal por morte, o que contrabalanceia esse efeito) --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-4.png" width="75%" style="display: block; margin: auto;" /> Em 1989, quase metade dos homens e mais de 1/4 das mulheres fumava. Desde então, esse número caiu pela metade, levado por mudanças culturais, mas também várias políticas públicas focadas no problema [Can99] --- class: middle ## Quantificando externalidades Estima-se que o tabagismo custe R`$`70 bilhões em tratamentos médicos e gere perdas de R`$`42 bilhões em anos potenciais de vida perdidos — *externalidade*? O Brasil consumiu em 2018 106 bilhões (!!) de cigarros (IBOPE), então mesmo se apenas 50% do custo acima for externalidade, isso dá R`$`10,00 de externalidades por maço (com 20) Ainda que no Brasil, quase 80% do preço do cigarro é imposto, que soma ICMS, IPI e uma taxa fixa `\(\approx\)` 5 reais por maço de imposto, parece que a taxação ainda é menor que o necessário para corrigir as externalidades --- class: middle ## Quantificando externalidades O nosso cálculo foi "de padeiro" — estimativas mais cuidadosas existem para os EUA: [Gru01] estima que nos EUA a externalidade é de 52¢, metade do imposto de lá (ver também [CW00]) [Man+89] faz uma discussão de como calcular essas externalidades: 27¢ de externalidade *positiva* por mortes prematuras — 3¢ casas de repouso, 24¢ aposentadoria — de externalidade negativa: custos médicos 26¢, licença por doença 3¢, seguro de vida em grupo 5¢, incêndios 2¢ Como as externalidades ocorrem no futuro, precisamos levar em conta a taxa de desconto (acima, 5%) --- class: middle ## Quantificando externalidades Se custos de saúde pagos pelo fumante e sua morte não geram externalidades (mas talvez *internalidades*), para **fumantes passivos** (ETS) provavelmente sim O principal afetado pelo ETS é a família: 19¢ pela mortalidade de cônjuges, 19¢ por morte de fetos, 3¢ por mortalidade infantil, familiares mortos em incêndios 9¢ — para precificar esses custos, precisamos de uma *estimativa do valor da vida humana* Mas se o fumante leva em conta a utilidade da família na sua decisão (duvidoso), então a externalidade é *internalizada*, e no modelo econômico não deve ser levada em conta --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-5.png" width="100%" /> --- class: middle ## Taxando cigarro Um problema é que tabagismo é bastante concentrado nos mais pobres — tributação de cigarro é bastante **regressiva** Outro problema é **evasão fiscal**: contrabando responde por 57% dos cigarros consumidos no país (IBOPE) Então, por mais que demanda por cigarro seja inelástica (estima-se que por volta de `\(-0.4\)`), a elasticidade da demanda por cigarro *legal* pode ser bem alta — fazendo com que taxação seja ineficaz e cause peso morto elevado --- class: middle ## Internalidades Como vimos, quando consumidores são inteiramente *racionais* e sabem os efeitos do cigarro, 161 mil mortes evitáveis por ano não é argumento econômico para intervenção estatal E ser um vício? Para um agente otimizador, isso não é um problema: ele escolheu começar a fumar numa **otimização intertemporal** sabendo que cigarro vicia (*vício racional*) No passado, qualquer tentativa estatal de prevenir "más decisões" era considerado (pejorativamente) paternalismo. Hoje é mais popular a visão de que há um papel do Estado de corrigir erros de decisão (**internalidades**) --- class: middle ## Internalidades Nos EUA, de todos os adultos que fumam, 75% começam a fumar antes dos 19 anos — idade plausivelmente mais vulnerável a marketing e pressões sociais Uma pesquisa perguntou a adolescentes fumantes se estariam fumando em 5 anos e depois checaram. Daqueles que falaram que não estariam, 74% continuaram fumando 8 em cada 10 fumantes querem parar de fumar, e o fumante médio tenta parar uma vez a cada 8 meses — **problema de auto-controle** --- class: middle ## Internalidades **Desconto hiperbólico:** pessoas preferem `$`100 hoje que `$`200 em 2 anos, mas preferem `$`200 em 8 anos que `$`100 em 6 — isso gera demanda por **instrumentos de comprometimento** — por exemplo, poupança compulsória ou anuidade em academia Se fumantes cometem erros quando jovens e gostariam de parar mas não conseguem, então o cigarro também gera uma **internalidade negativa** [Fri+23] encontram que um aumento de 1 dólar no imposto de cigarros entre 14-17 diminui em 8% a chance de estar fumando quando adulto e em 4% a mortalidade — um efeito da *formação de hábitos* --- class: middle ## Internalidades Internalidades funcionam exatamente como externalidades: o governo pode ajudar taxando o bem de forma a igualar o custo marginal *presumido* de fumar com o custo marginal *real* Internalidades podem ser gigantescas! Se fumar custa a uma pessoa em média 6 anos a menos de vida, e se o valor dado a um ano extra de vida é 200 mil dólares, então o custo é `$`35 por maço Então mesmo se o fumante subestima só em 10% o seu custo pessoal de fumar, isso dá um imposto 3,5x maior que é cobrado hoje! --- class: middle <!-- <iframe src="https://ourworldindata.org/grapher/share-of-tobacco-retail-price-that-is-tax" loading="lazy" style="width: 100%; height: 600px; border: 0px none;"></iframe> --> <img src="figs/eae0310-2-19.png" width="80%" /> Por causa da taxação corretiva, em quase todo o mundo impostos formam parte importante do preço dos cigarros — em vários países, como o Brasil, é mais da metade do preço final, e na maior parte da Europa é mais de 3/4 --- class: middle <!-- <iframe src="https://ourworldindata.org/grapher/share-of-tobacco-retail-price-that-is-tax" loading="lazy" style="width: 100%; height: 600px; border: 0px none;"></iframe> --> <img src="figs/eae0310-2-20.png" width="80%" /> A visão de que *internalidades* estimulam o consumo de cigarros levou boa parte dos países (como o Brasil) a ir além do mecanismo de preços para desincentivar o consumo, com políticas como o banimento da propaganda de tabaco --- class: middle ## Álcool Mais de 600 mortes por ano com suspeita de embriaguez só no ESP, 42% do total (G1) — outra externalidade é a violência: o consumo de álcool está por trás de 18% dos casos de violência doméstica (OMS) [Man+89] estima as externalidades para os EUA em `$`1.2 por ounce (30ml) de álcool puro — mas a teoria diz que devemos sempre taxar **precisamente a atividade que gera externalidades** Taxação de álcool diminui muito (ineficientemente) o consumo entre quem não dirige embriagado nem é violento, mas apenas dando multas para direção alcoolizada dificilmente conseguimos dissuadir o suficiente essa prática --- class: middle ## Evidência empírica (álcool) Em geral gostaríamos de comparar a saúde (*potencialmente* internalidade) e comportamento indesejável (externalidade) de quem bebe álcool com quem não bebe — problema: são diferentes em várias dimensões Aumento da idade mínima para 21 em alguns estados dos EUA (**quasi-experimento**) nos anos 1980: jovens que podiam beber aos 18 consumiram 6-17% mais álcool entre 18-21 *e* quando mais velhos (**formação de hábitos**) Estudos encontraram também aumento de 17% em mortes na direção entre jovens e maior probabilidade de mães adolescentes dar a luz a crianças com resultados de saúde pior (peso menor e prematuros) --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-6.png" width="90%" /> Jovens algumas semanas antes do 21º aniversário (idade mínima do consumo legal de álcool) nos EUA bebem 30% menos dias e tem taxa de morte 9% menor que jovens algumas semanas depois (rendimento acadêmico também cai): proibições legais são eficazes em reduzir externalidades/internalidades [Gru16] --- class: inverse, middle, center # Aquecimento global --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-8.png" width="90%" /> A emissão de poluentes cresce de forma constante e exponencial desde a Revolução Industrial, mas a fonte de emissões mudou: se até 1950 quase toda a emissão vinha da Europa e EUA, hoje mais da metade é da Ásia (esp. China) --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-9.png" width="90%" /> Ainda assim, vista por habitante, as emissões ainda são concentradas nos países ricos, especialmente os EUA, maior poluídor mundial --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-10.png" width="90%" /> O problema é de primeira derivada: a maior parte dos países desenvolvidos (especialmente a Europa) têm reduzido emissões, enquanto países em desenvolvimento, e mais grave a China, continuam a aumentar --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-11.png" width="80%" /> Outra forma interessante de olhar é cumulativamente: de 1750 até 2017, os EUA são responsáveis por 1/4 das emissões globais, a Europa 22% e a China 13% — embora tenha começado muito mais tarde, como as emissões crescem exponencialmente, décadas recentes são mais importantes --- class: middle <iframe src="https://ourworldindata.org/grapher/share-co2-embedded-in-trade" loading="lazy" style="width: 100%; height: 500px; border: 0px none;"></iframe> Mas o importante é a *produção* ou o *consumo*? Enquanto 10% das emissões chinesas são "exportadas" pela China, os EUA "importam" o equivalente a 7% de suas emissões, a França 33% e a Suécia 66% (!) --- class: middle ## Reduzindo emissões de gases do efeito estufa Como resolvemos o problema do aquecimento global? A resposta de "micro II" é simples: cobrar uma **taxação pigouviana** que iguale o custo marginal privado com o custo marginal social e deixar o livre-mercado se reorganizar Mas no mundo real *não* vemos isso! Ao contrário, governos usam uma variedade de políticas para atacar o aquecimento global: regulação de automóveis, subsídio a energias renováveis, etc — por que? Talvez governos tenham outros objetivos que apenas redução do aquecimento global, restrições de economia política ou preocupação com efeitos dinâmicos --- class: middle ## Custo de diferentes políticas [GS18] avalia o custo de diferentes intervenções para construir a **curva de custo marginal de redução de emissão** Governo americano (Obama) estimou o **custo marginal social** de cada tonelada de CO2 em `$`46 — como queimar 1 litro de gasolina gera 2,37kg de CO2, isso implica um custo marginal de `$`0.12/litro Engenheiros geralmente estimam os *custos diretos* da redução — O papel de economistas é levar em conta também *efeitos comportamentais* --- class: middle ## Custo de diferentes políticas Algumas políticas nos EUA são *lanches grátis*, como misturar 10% de bioetanol com gasolina e trocar carvão por gás natural — firmas ou consumidores não estão otimizando ou há alguma grave falha de mercado Já outras políticas que o senso comum diz serem boas, na verdade não reduzem emissões: por exemplo, substitutir carros a combustão por elétricos em estados que produzem energia com térmicas movidas a carvão O setor de energia possui custos fixos gigantescos e irreversíveis que demoram décadas para se pagar: potencial para **lock-in** em um tipo (no futuro) ineficiente de energia --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-14.png" width="80%" /> A maior parte das tecnologias energéticas hoje são mais baratas que novas usinas por carvão com captura de carbono, mas há muito investimento em carvão já feito (**lock-in**) [GS18] --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-15.png" width="70%" /> Custo da redução de emissão por tonelada de CO2 em estudos econômicos de avaliação de impacto [GS18] — por que as políticas mais caras são justamente as mais comuns? --- class: middle ## Custos dinâmicos Geralmente tecnologias de baixo custo tem potencial baixo de redução, já as *tecnologias escaláveis* são as mais caras E a sociedade não minimiza os custos da redução de emissões *hoje*, mas sim os custos da redução *durante todo o período de ajuste*: tecnologias que não valem a pena *estaticamente* podem ser **dinamicamente eficientes** Também há *complementariedades*: carros elétricos apenas valem a pena economicamente quando há suficientes recarregadores (**externalidades de rede**) --- class: middle ## Custos dinâmicos Outra *externalidade produtiva*: avanços tecnológicos são apenas parcialmente apropriáveis pela firma que os gerou — justificativa para apoio estatal a R&D, especialmente em industrias nascentes Externalidades produtivas e complementariedades geram **economias externas de escala**: industrias podem não ser viáveis em pequena escala, mas apenas quando grandes o suficiente — espaço para políticas de *big push* Efeitos dinâmicos também podem levar a investir *menos* em uma tecnologia se custos tendem a crescer (energia nuclear) ou podem ser ignorados se custos são constantes no tempo --- class: middle ## Paineis solares Nos últimos 30 anos, o custo por Watt de painéis solares caiu 90%, e a sua produção de energia aumentou em mais de 1000 vezes — estima-se que dessa queda no custo, 43% foi ganhos de escala, e o resto inovação E o aumento na produção começou *antes* de boa parte da queda no preço, por causa de políticas governamentais, o que permitiu esse ganho de escala Mas esse estímulo é caro: estima-se que o custo por por tonelada de CO2 seja `$`130-190 na California e €500-1300 na Alemanha — pelas externalidades produtivas, esses programas efetivamente subsidiam a energia renovável em outros países, gerando problema de *free rider* --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-16.png" width="75%" /> Boa parte da queda de preço da energia solar ocorreu *depois* do primeiro aumento no seu uso no fim da década de 90, demonstrando o papel governamental em induzir ganhos de escala, inovações tecnológicas e **learning-by-doing** [GS18] --- class: middle ## Carros elétricos Outro exemplo são carros elétricos: de 2009 a 2015, preço das baterias de carros elétricos caiu 75%, enquanto a sua autonomia tem aumentado E carros elétricos reduzem mais as emissões globais quão mais limpa for a matriz energética — externalidades *se complementam* Externalidades de rede podem gerar **equilíbrios múltiplos** — pesquisas mostram que subsídios para estações de recarga são mais eficientes para aumentar o consumo de carros elétricos que subsídios diretos a compra do veículo --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-17.png" width="80%" /> A fronteira de possibilidades de produção em veículos elétricos se moveu consideravelmente na última década [GS18] --- class: middle <img src="figs/eae0310-2-18.png" width="85%" /> Não é apenas que as políticas públicas atuais são plausivelmente insuficientes para corrigir as externalidades ambientais, mas a maior parte dos governos ativamente subsidia combustíveis fósseis, gerando sobreprodução em relação ao equilíbrio de mercado sem interferência --- class:middle # Referências <small> [Can99] I. N. do Cancer. _Dados e numeros da prevalencia do tabagismo_. https://www.inca.gov.br/observatorio-da-politica-nacional-de-controle-do-tabaco/dados-e-numeros-prevalencia-tabagismo. Accessed: 2021-10-29. [CW00] F. J. Chaloupka and K. E. Warner. "The economics of smoking". In: _Handbook of health economics_ 1 (2000), pp. 1539-1627. [Fri+23] A. Friedson, M. Li, K. Meckel, et al. "Cigarette taxes, smoking, and health in the long run". In: _Journal of Public Economics_ 222 (2023), p. 104877. ISSN: 0047-2727. DOI: [https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2023.104877](https://doi.org/https%3A%2F%2Fdoi.org%2F10.1016%2Fj.jpubeco.2023.104877). URL: [https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0047272723000592](https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0047272723000592). [Gru16] J. Gruber. _Public finance and public policy_. 5th ed. Macmillan, 2016. [GS18] K. Gillingham and J. H. Stock. "The cost of reducing greenhouse gas emissions". In: _Journal of Economic Perspectives_ 32.4 (2018), pp. 53-72. </small> --- class:middle # Referências <small> [Gru01] J. Gruber. "Tobacco at the crossroads: the past and future of smoking regulation in the United States". In: _Journal of Economic Perspectives_ 15.2 (2001), pp. 193-212. [Man+89] W. G. Manning, E. B. Keeler, J. P. Newhouse, et al. "The taxes of sin: do smokers and drinkers pay their way?" In: _Jama_ 261.11 (1989), pp. 1604-1609. [RR12] J. M. Rao and D. H. Reiley. "The economics of spam". In: _Journal of Economic Perspectives_ 26.3 (2012), pp. 87-110. </small> <!-- --- --> <!-- class: middle --> <!-- ```{r, echo=FALSE, out.width = '90%'} --> <!-- knitr::include_graphics("figs/eae0310-2-7.png") --> <!-- ``` --> <!-- Desde o século XVIII, com a Revolução Industrial, as emissões de CO2 crescem de forma constantemente exponencial, sendo hoje 1000x maior que há 200 anos --> <!-- --- --> <!-- class: middle --> <!-- ```{r, echo=FALSE, out.width = '80%'} --> <!-- knitr::include_graphics("figs/eae0310-2-13.png") --> <!-- ``` --> <!-- Custo marginal (de engenharia) de redução de emissões varia bastante, e várias políticas são "lanches grátis" [GS18] -->